日本宮城縣外海於當地時間2011年3月11日14：46（臺灣時間3月11日13：46），發生規模9.0之地震，並引發強大海嘯襲擊日本東北地區，造成岩手、宮城、福島等縣之嚴重災情。 為實地瞭解本次災害對災區實際造成之影響，以及日本因應此次大規模震災之經驗，國家災害防救科技中心、臺灣災害管理學會、國家地震工程研究中心、中興工程顧問社及長榮大學邵珮君教授共同組成勘災團隊，於6月下旬赴日本岩手縣、宮城縣進行實地勘查。 本次行程主要針對災區震後受災情形、緊急應變操作、災民避難收容與災區初期重建規劃等議題進行勘查，並收集當地政府與民間機構相關資料，相關行程如表1。

（左）溫國樑教授  （右）柯孝勳組長

而由參訪結果，初步彙整以下討論議題供國內相關防災研究人員參考：

一、防治海嘯，應掌握關鍵之地形因素

鑑於東日本大地震引致之海嘯災害威脅，我國由國科會主導亦開始針對台灣周邊海嘯潛勢進行研究，未來期能以台灣周邊可能引致侵襲台灣海嘯之地質構造為模擬震源，推演海嘯襲台時之可能抵時、浪高與溢淹範圍，並建立相關資料庫，提供減災與應變之用。

而由東日本大震災之海嘯相關研究與實際災損檢視，除上述之相關重要參數外，影響海嘯發展之關鍵因素即在於地形，包含陸地之地形（是否具有類似日本東北沿岸岬灣聚積海嘯能量之地形、陸上是否具有提供海嘯發展溯上高條件之地形地貌）、沿岸之海底地形（影響海嘯波浪近岸時之發展模式）與河川出海口地形特性（是否可能導致海嘯由出海口沿河川上溯，造成中、上游溢淹之災害），均應有更細緻之數值資料與特性研究，以能更完備掌握海嘯可能影響之情境。

圖1　岬灣海岸地形波浪（海嘯）侵襲示意圖    （資料來源：NCDR繪製，底圖修自Google Earth）

二、行政區調整對於防災經驗累積之影響

由東日本大震災之檢討顯示，本次震後救援工作亦受日本市村町合併之行政區域變革之影響，主要影響層面在於執行業務之公務人力因合併而減少，以及公務人員對於異於原本轄區災害類型處置經驗之缺乏，導致初期緊急應變期間難以發揮效率。

而我國去年開始執行5都格局之行政區域調整，其中台中市、台南市與高雄市均係由不同縣市合併，而各合併之縣、市型態又均分屬都會型與城鄉型（如台中市與台中縣、台南市與台南縣），人力整併後可能造成防救災能力之完整性不足，如原都會型縣市之防災業務執行人員對於如坡地災害、土石流災害等即可能較缺少相關災害防救經驗，故如何於人力整併過程中透過有效之教育訓練培養應具備之能力，以及整合出具各類型災害防救能力之幕僚團隊，均係應深入思考之議題。

三、警報與預警科技均有其極限，完整之防災需依賴民眾正確應變反應之配合

東日本大地震後，媒體對於日本所發展之地震緊急速報系統與海嘯警報系統之報導，均給予相當正面之評價。然由本次地震中系統實際運作之相關統計資料顯示，均仍有其科技上之限制：

(一)地震緊急速報系統部分，雖其近6年累積之正負1級間準確度已高達75％以上，但由東日本大地震中之實際運作情形觀之，其準確度僅達35％，遠低於歷年統計值，參見表2。顯見地震緊急速報系統之準確度，仍須建構於包含地動監測、通訊傳遞、電力供應等相關設備於震後維持運作之可靠度，故當如東日本大地震規模達9.0之大規模震災發生，因受到強烈振動或震後電力中斷之影響，強震區內許多測站之地震儀無法正常運作，其系統功效即可能遭受嚴厲之考驗。

(二)海嘯警報系統部分，除最末端傳遞至民眾之相關設備仍面臨受強震侵襲下受損之風險外，由當地媒體針對5個受災最嚴重縣（青森縣、岩手縣、宮城縣、福島縣和茨城縣）民眾在接獲海嘯警報時反應之調查結果，居民確認海嘯危險平均需時 23分鐘，因此雖然海嘯警報幾乎與地震速報同時發出（地震發生在14:46，而問海嘯預期的時間和高度被宣布海嘯警報發佈於14:50），但因海嘯抵達岩手縣與宮城縣之時間約僅10分鐘，故當許多居民開始要進行疏散時，海嘯已抵達並襲擊陸上。

分析其可能失效原因與影響民眾判斷之因素如下：

1. 由日本海嘯警報傳遞機制觀之，氣象廳接收監測資訊、轉化為海嘯警報、透過氣象衛星發佈至防救災機構、縣政府與市村町役所之過程，均透過系統自動處理與發送以掌握警報時效，然於最末端由市村町役所發佈至沿海民眾時，則需透過人為之研判與操作，如由市村町人員透過沿海海嘯警報廣播系統進行廣播，故若因震後電力中斷、廣播設施毀損，或市村町人員本身受災而未能到位進行廣播等因素，均可能導致海嘯警報於最末端失效。

2. 居民平時即倚賴堤防保護，且本次海嘯警報初期預估之海浪高度多低於海堤之高度（堤防高度通常為5至7公尺，岩手縣官古市田老地區之防波堤更高達10公尺、長達2.4公里，而第一時間之海嘯警報預估浪高為3至6公尺），導致居民過渡信任堤防而失去進行避難之警覺性。且此處原即為海嘯高風險區，平時即可能有海嘯警報發佈，而往往預報之浪高亦低於海堤之高度甚至實際並未發生海嘯，長期累積之經驗，易使居民有「狼來了」之心態而忽視此次海嘯警報訊息。

3. 本次沿海主要重災之市村町多屬漁港城鎮，如田老、石卷、大船渡等，而依日本港灣空港技術研究所研究結果，因漁港地形因素易產生越流型海嘯，而此類型特色係無伴隨巨大之海浪聲響且無明顯之碎波帶，如圖2，故對民眾判斷海嘯可能造成較不利之影響，且因大量海水係直接越堤而來，當察覺海嘯危險性時，水位上升速度已甚快，嚴重威脅民眾之避難與逃生。

圖2　宮古市田老漁港受海嘯侵襲當時之情形 （資料來源：「田老漁業協同組合」提供）

圖3　災後宮古市田老漁港堤防內之地區嚴重毀損  （資料來源：NCDR東日本大震災勘災團隊）

故當接獲警報時之能作出正確反應，才是整個系統是否能真正發揮功效之關鍵，例如民眾當接獲海嘯警報時是否能即時反應並往正確之方向進行避難，否則警報訊息僅為徒增恐慌之工具。故有效之應變措施與落實之防災演練，亦是完整系統重要之一環。

四、日本以原有社區網絡為避難所管理單元，並擴大避難所服務對象至整個區域，皆值得臺灣借鏡

日本此次經驗許多避難收容相關作為，包含以原有社區網絡為避難所管理的單元、擴大避難所的服務對象至整個區域、重視心理支持與弱勢需求方面，皆值得臺灣借鏡。

然因此次災害規模過大，日本也面臨許多挑戰，這些挑戰也是臺灣應該要詳加思考，若發生於臺灣，如何因應。首先，對於極端氣候造成的危害情境設定為當務之急，其不但影響到避難所的選址問題，避難所數量設定問題，還涉及對於臨時安置所土地需求的預先規劃問題。再者，因為物流中斷導致避難所物資不足的問題，是否可能在臺灣發生？如何因應？其三，弱勢群體隱私權的問題如何解決？是否應先規劃一套程序，在緊急時候能較彈性處理隱私權的問題？最後，日本目前的作法是避免將高齡者集中於一處。這樣的作法是否有其合理性？臺灣可從其經驗學習到什麼？臺灣的成功經驗，如高齡者聚集的長青村，是否能反過來，提供予日本作參考？

圖4　石卷市一家避難所以社區為空間分派單位，不分男女 （資料來源：NCDR東日本地震勘災團隊）

圖5　 石卷市避難所提供許多心理支持服務 左上：信仰區；右上：假面超人握手會宣傳 左下：溫泉區；右下：幼兒活動區 （資料來源：NCDR東日本大震災勘災團隊）

五、工程手段與災害重現期之間是否可取得平衡

日本無論中央或縣府，對於重建復原計畫皆已形成基本構想，含「高處居住，低處活動」之基本原則，並訂定「確保安全」、「生活重建」、「生計重建」的三個復原重建面向，以及區分緊急�}短、中、長時程，依據不同面向及不同時程作工作目標之規劃。不過，在此計畫的落實應用上，可能會遭遇許多困境，包含居民是否願意遷居？基本原則及規劃細節是否反應當地人口結構？是否有足夠的人力和財力進行操作？中央是否能即時提供地方財力支援？

可思考的方向包含，是否可能在遷居距離及堤防高度間取得平衡點？遷居規劃需要何種配套措施（如道路或交通工具的整備）？對於不願搬離者，是否可定出配套規範（如強制保險、特定材料或特定形式的建築）？產業重建規劃如何符合高齡社會的需求？如何和學界、民間團體等建立有效的合作模式？如何建立有效的重建計畫審查機制，以應付緊急需求？

圖6　日本災區重建計畫之「高處居住，低處活動」建設模型 （資料來源：NCDR整理繪製）