聯合國減災策略發展回顧

一、前言

過去十年內，共有超過50萬人因天然災害的衝擊而喪生，同樣的時間內，全球因天然災害造成的年度經濟總損失從西元2000年約1000億美元大幅上升至西元2010年達1400億美元以上，其中又以地震、洪水與颱風暴雨造成的危害與損失最為劇烈（EM-DAT,2013），如果進一步檢視近百年中造成傷亡最嚴重的十大地震，在近十年中就有南亞海嘯（26 Dec,2004）、巴基斯坦地震（8 Oct,2005）、中國汶川地震（12 May,2008）、海地地震（12 Jan,2010）以及東日本大地震（11 Mar,2011），以上資料顯示，天然災害對近代人類社會與經濟發展所帶來的負面影響正持續擴大與加劇。

聯合國為協助各國與國際間對天然災害的準備措施，成立了聯合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，以下簡稱UNISDR或ISDR），由其負責規劃、發展與評估聯合國之減災策略，其多年來持續投入為減少災害風險而努力，本文概述UNISDR近二十年來在減少災害風險與將防災意識建構為社會永續發展的一環上，所努力的方向與實際成果，並針對「兵庫行動綱領」之內容與執行現況加以介紹，最後簡要分析近十年議題演變與聚焦主軸。 

圖1  西元1900∼2010年全球因天然災害死亡人數（EM-DAT,2013）

圖2  西元1900∼2010年 全球天然災害經濟損失（EM-DAT,2013）

1990年~2000年期間：國際減少天然災害十年

1989年聯合國第44屆大會中，通過了由經濟與社會理事會提出之「國際減少天然災害十年」（The International Decade for Natural Disaster Reduction，IDNDR）宣言，將1990年至2000年訂定為國際減災十年，宣導減少天然災害危害與採取相對應的行動，包括災害防止、減輕和備災作為，此外並訂定每年10月的第二個星期三為「國際減災日」。在「國際減少天然災害十年」宣言中，主要目標係為提昇國家對災害影響的因應能力，其策略或手段主要有三方面：（1）設立預警系統。（2）提昇結構防護力。（2）運用科技技術和策略，透過技術援助與技術教育和培訓等方案，發展減輕天然災害的措施。

1994年 橫濱戰略與行動計畫

1994年第一屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction, WCNDR )提出：「建立更安全的世界：橫濱戰略與行動計畫」，建立國際社會減災行動方向，主要內容有以下四方面：

1. 關於災害防救相關体制與計畫部分：各國承諾降低災害脆弱度，建立災害評估以及國家到社區層級的減災計畫。並運用各項資源於減災對策，建立風險評估計畫、緊急應變計畫與整備計畫，以健全國家整體性災害管理計畫，由國家層級体制，提昇和協調減災行動。另一面在重要關鍵設施與維生管線方面，應採取防災對策，提昇防護能力。此外，地方政府應建立災害應變之標準程序和規則。並與地方非政府組織（NGO）間建立支援網絡。
2. 關於社經整體發展部分：在社會經濟的發展規劃中，應將風險評估納入考量。且發展計畫中的環境影響評估，應包含減災對策。另一方面，應運用知識或可用資源找出防災需求。並在各項減災計畫中，納入成效分析技術，包含預測與預警系統。
3. 關於防災教育與防災意識的提昇部分：應施行防災教育與訊息發佈計畫，以提昇大眾防災意識。特別強調決策者及重要團體，使防災相關計畫施行能獲得支持與有效性。可運用媒體提昇大眾防災意識、防災教育以及辨識潛在災害危害的能立。
4. 關於未來環境趨勢變化之因應部分：對於未來十年可能之災害，應進行境況模擬設定與境況境況。並提昇社區參與和婦女增能以及對災害弱勢族群的強化和關注。

圖3  聯合國近三十年不同階段減災策略期程

2005年∼2015年期間：兵庫行動綱領

依據聯合國第57/256號決議要求檢討橫濱策略及其行動計畫於當時的落實情形，故2005年1月UNISDR於日本兵庫縣神戶市召開「世界減災會議」（World Conference on Disaster Reduction, WCDR），其目的係為確保對於災害脆弱度、風險評估以及災害管理三面向的原則與執行，並藉由分享相關的作法與災害經驗來強化災害管理手段。此外重申對於減災政策的重要性，敦促各國確保其納入於其政策之執行。該次會議發表「兵庫宣言」（Hyogo Declaration）及「2005-2015年兵庫行動綱領：建構國家和社區災害回復力」。

「兵庫行動綱領」主要以2005-2015的十年時間，具體建構國家與社區的降低災害與增強回復力之行動策略，以保障所有生命與社會經濟各面向之安全，在面臨自然災害時降低損失。其主要包含五大主軸：分別說明如下：

(1) 確保降低災害風險是國家與地方最優先之工作，在國家與社會各層面有堅強的機制支持與實踐；（HFA-1）

1. 災害防救組織法制之建立。；公部門之政策應包含減災規劃，此外。應瞭解在地之災害風險與地區特性。
2. 資源之管理機制與發展規劃：現有人力資源之評估，針對災害風險管理政策應有相關經費資源之支援。
3. 提昇社區參與防災，透過特定政策、志工資源的策略性管理、角色與責任的分配以及公部門資源的介入與授權。

(2) 辨認、評估及監測災害風險區位（易受災及高脆弱度之區位與社群），強化早期預警系統；（HFA-2）

1. 國家與地區之風險評估：繪製風險地圖並定期更新；發展災害風險與脆弱性指標，提供決策者據以評估各種災害風險之衝擊；此外，對於災害事件之發生、衝擊、損失統計相關資訊之紀錄與更新。
2. 預警系統：提供大眾早期?警系統，並建立組織確保預警系?能整合於地方政府?策與應變系?，此外，強化預警鍊（the early warning chain）各相關部門成員的協調與合作。
3. 能量的充實：支持科研投入災害預測、脆弱度與災害衝擊；發展監測、災害評估與預警所需資料；強化紀錄、分析、交換資訊與數據的能力，包括災害地圖、風險評估、預警之成效分析。
4. 關注區域性及新興的風險。

(3) 運用知識、創新與教育，建構社會各層級重視安全與回復力的文化；（HFA-3）

1. 資訊管理與交換：提供高災害風險區域民眾簡明易懂的災害風險與防災措施相關訊息；強化跨部門與跨領域間聯繫網絡，建立各相關部門與成員間，相關專家與知識技術介入的程序；鼓勵不同領域對話與創新；此外，公部門對於土地開發、建設、交易前，應提供其有關減災作法之資訊。
2. 教育及訓練：推廣減災教育；鼓勵高等教育進行地區災害風險評估及災害準備計畫；災害防救專業人員之訓練學習計畫；社區基礎的防災訓練；針對脆弱度較高群體之教育訓練。
3. 科研之發展：發展災害評估、災害預測與減災之社會經濟成本效益分析法；發展科研地質、氣候、水文相關研究（如改進區域監測能力與評估）。
4. 提昇大眾災害意識：藉由媒體參與與公眾教育活動，建立具耐災力之文化。

(4) 降低各種可能的災害風險因素（包括社會、經濟、環境、土地利用等狀態），面對氣候變遷與地球活動變化，應在發展規劃部門預先預先因應與導入於規劃計畫中。（HFA-4）

1. 環境與自然資源的管理：鼓勵生態系統的永續利用與管理；採行整合性環境與自然資源管理策略（如整合洪水管理）；促進整合現有氣候變化與未來氣候變遷的減災策略。
2. 社會經濟發展之確保應考量災害時之安全性：糧食安全之確保；確保醫療機構之災時安全性；重要公共設施與基礎機構之防災能力；加強社會救助網絡對特殊需求族群之扶助；災害復原重建計畫納入減災措施，利用復原階段發展長期減災能力；鼓勵風險轉移策。
3. 土地利用規劃及其他技術措施：將災害風險評估納入都市計畫與易致災地區之都市規劃與管理以及基礎建設計畫之規劃及執行過程；將災害風險評估納入村地發展計畫與管理。

(5) 為了能有效應變，應強化各層級之災害整備之能力。（HFA-5）

1. 強化區域、國家及地方災害管理政策、技術和制度執行之能力；促進和支持各層級相關機關間之對話、資訊交換和合作；加強地方的協調機制、通訊系統以處理大規模災害的發生；定期修訂防災政策、計畫。
2. 推廣應用於應變與復原及準備措施之緊急基金。
3. 發展相關機制以鼓勵權益相關者、社區等主動參與防災工作。

為能確實瞭解各國的執行情況，兵庫行動綱領中明訂UNISDR應發展評量指標，以幫助各國推動行動綱領，使其可以反映個別災害減少的狀況；透過協調區域方案和伙伴關係，落實行動綱領的被執行，此外對於推動進度，應定期檢討推動進度並提出報告。故UNISDR於2007年提出兵庫行動綱領執行之指導原則與評估指標（UNISDR,2007），該指導原則明確列出各項綱領共22項建議執行項目與內容，由各國依實際需求參採。依據兵庫宣言與兵庫行動綱領所列出的五大主軸，不同主軸其建議執行課題分別有不同的評估指標。

UNISDR於2007年提出評估指標後，每兩年針對全球各國之執行狀況發表評估報告（Global Assessment Report，GAR），另一方面，為能使各國能針對當前的重點行動和對策互相討論與分享訊息，每兩年召開一次「減輕災害風險全球平台會議」（Global platform for disaster risk reduction），藉由會議瞭解各國執行「兵庫行動綱領」之階段性評估，逐一檢視歷次減輕災害風險全球平台會議（Global platform for disaster risk reduction）之討論主軸與方向，以下分別針對2009年、2011年與2013年(GAR,2009)(GAR,2011)（GAR,2013）的會議結論加以說明如下。

在2009年第二次會議的主席結論中，主要提出四項重點課題，分別為：（1）持續增加經費於減少災害風險上的工作，尤其對發展中都市與貧窮的鄉村地區、社區防災、學校與醫療機構的保障、災害的早期預警以及災害相關教育與知識的建立；（2）對氣候變遷風險的調適策略，強調應優先將減少災害風險與氣候變遷調適策略納入國家發展計畫中。（3）強化社區的耐災能力與生計的保護，藉由地方政府提供必須資源，使民間社會參與監督減少災害風險過程發展與管理的責任。（4）設定減少災害風險的目標，在具體領域設定目標，有助於具體行動的落實，此部分有三項提議，首先針對所有易受災國家，建議應於2011年完成現有學校與醫療機構之安全評估，並於2015年前，制定加強學校與醫療機構安全性的行動計畫與落實工作。

2011年發生東日本大地震，減輕災害風險全球平台會議第三次會議與世界災後重建會議共同召開，該次會議主要提出四個主要方向的重點，分別為（1）建立耐災的都市：藉由對位居災害第一線的地方政府在減輕災害風險行動的投入，其中包括鼓勵私部門的積極參與耐災的基礎設施建設的減輕災害對策、都市地區生態環境的永續開發、學校與醫療機構安全性提昇以及災害防救體系的建立與經費的投入等共十項，其並針對該十項耐災都市指標建立評估工具（local government self-assessment tool，LGSAT）。（2）建立不同地區減輕災害風險平台間的互相聯繫，特別是要加強不同利益機關間的合作，可藉由促進區域組織或次區域組織的作用來達成。（3）制訂對於地區性減災措施的有效性的標準與指標，並建立多樣性災害（複合災害）風險綜合評估與新興風險識別與對應策略。（4）關於重建部分，提出應有計畫周詳與充分協調的重建綱領，並系統地將減輕災害風險結合到重建與復原行動綱領中。此外，其特別提及鼓勵開發與應用科學技術於減輕災害之政策與規劃。

2013年的全球評估報告中，檢視東日本大地震三年重建的歷程，發現對於位於災害潛勢區位之企業，由於福島核電站事故以及地震造成的電力破壞，使得電力之持續與穩定性不佳，此外資通訊的可及性亦不足，因而對企業持續營運造成巨大的衝擊，尤其是中小型企業，其資產可能在災害中蒙受重大損失，然而僅有15％的中小型企業，擬定有持續營運計畫。
此外產業供應鍊的確保亦為重要的防災課題，以日本為例，東日本大地震造成的供應鍊斷裂，其影響波及國內外企業。在震後三個月內，因電子零件供應製造商嚴重受災，在零件不足的情況，導致海外工廠亦出現停產，此經驗遂使很多企業在災後提昇了對災害管理的重視。故在災害風險管理的未來趨勢，強調應將企業等私部門納入，其中災害保險將是提高企業耐災能力的重要關鍵。此外，2013年的全球評估報告仍持續強調災害有效的災害應變與建築物的災害防護能力的持續發展與提昇。

結語

天然災害對不同國家、社會與經濟體造成衝擊差異的原因，主要在於各國對災害的整備程度、預警系統的發揮與有效性、關鍵基礎設施與建築物防護能力、防災体制建立以及對民眾的防災意識與防災教育，故聯合國近年的減災策略，主要是針對以上議題提出實務操作面的策略，並逐步針對各議題的有效性與區域差異化，提出不同行動手法與策略，並鼓勵公部門與私部門共同投入。另一方面，為了提昇科學技術在減輕災害相關對策上的應用，使科學技術的研發成果能轉化成具實用性方法，而能被整合於災害防救之政策規劃，以及從問題解決的導向，使科學技術的研究議題，能納入不同領域與應用部門在減輕災害風險工作上的瓶頸議題，以加速災防工作的執行，並協助解決現有減輕災害風險工作上遭遇的問題與未來的可能風險議題，UNISDR近年特定針對氣候變遷的調適、對早期預警的態度、災害對健康的影響以及社會的耐災能力四大議題，認為應重視科學技術研究與發展成果在此部分的應用。此外，近年的議題中，逐漸將延伸至對計畫性災後復原重建、企業的災害管理以及耐災都市建立的重視，顯示出聯合國減災策略除面對國際災害情勢的演變隨之遞移，同時也重視透過社區與私部門的參與，促進整體防災能力的提昇，相信UNISDR的減災策略，可提供各國在制定相關決策上有所引領與幫助。

參考文獻：

1. The International Decade on Natural Disaster Reduction secretariat, (1999), The International Decade on Natural Disaster Reduction, IDNDR.
2. WCNDR, (1994), Yokohama Strategy and Plan of action for a safer World:Guidelines for natural disaster prevention, preparedness and mitigation, World Conference on Natural Disaster Reduction, Yokohama, Japan, 23-27 May. 1994.
3. http://www.unisdr.org/2005/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Final-report-conference.pdf
4. UNISDR, 2007, Words into Action: A Guide for implementing the Hyogo Framework, UNISDR.
5. UN, 2011, Global assessment report on disaster risk reduction 2011,UN.
6. UN, 2013, Global assessment report on disaster risk reduction 2013,UN.